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La Loi sur les pêches - Deuxième lecture

Honorables sénateurs, je parle aussi, aujourd’hui, du projet de loi C-68, Loi modifiant la Loi sur les pêches et d’autres lois en conséquence.

Je tiens à souligner en partant à quel point il est important de protéger le poisson et son habitat. Comme nous le savons tous, l’industrie canadienne de la pêche — qu’on la pratique en haute mer ou à l’intérieur des terres — est passablement malmenée, et ses difficultés viennent autant des intérêts divergents des parties concernées que de menaces diverses, dont la pollution et la surpêche. La protection du poisson et de son habitat doit donc demeurer une priorité.

Je reproche toutefois à ce projet de loi son manque de détails et sa stratégie de mise en œuvre. Le projet de loi C-68 accorde au gouvernement et au ministre des Pêches et des Océans des pouvoirs qui leur permettent d’agir rapidement, mais aussi, dans bien des cas, de manière intrusive. Souvent, ces pouvoirs sont justifiés quand ils permettent au ministre d’intervenir lorsque survient une crise impossible à prévoir. Toutefois, le public, les parties concernées et les parlementaires ont le droit de comprendre l’étendue complète de ces pouvoirs, ainsi que l’usage qui en sera fait. Alors que c’est avant que la loi ne soit adoptée que ces détails doivent être connus, bon nombre d’entre eux ne seront définis que dans le règlement d’application, qui n’est pas encore rédigé.

Les représentants du secteur des ressources naturelles et du milieu agricole m’ont aussi fait part de leurs réserves. Comme d’autres l’ont dit avant moi, le projet de loi C-68 vise à annuler les changements qui ont été apportés à la Loi sur les pêches en 2012 par le projet de loi C-38. Jusque-là, cette loi interdisait globalement la destruction du poisson et de son habitat, mais elle a été restreinte de beaucoup à ce moment-là. Je vous lis la version de 2012 :

[...] Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant des dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone, ou à tout poisson dont dépend une telle pêche.

Ces changements apportés en 2012 avaient pour but, non pas de diminuer la protection accordée aux poissons et à leur habitat mais, plutôt, de donner suite aux préoccupations clés visant une plus grande transparence et la diminution des retards administratifs.

Témoignant devant le Comité permanent des pêches et des océans à l’occasion de l’examen des changements apportés en 2012, M. Ron Bonnett, président de la Fédération canadienne de l’agriculture, a fait les commentaires suivants concernant la Loi sur les pêches d’avant 2012 :

Malheureusement, de nombreux agriculteurs n’ont pas eu une expérience positive de la Loi sur les pêches. En effet, leur expérience a été caractérisée par de longs délais relatifs aux demandes de permis et d’autorisation et par des responsables qui mettent l’accent sur les mesures d’application de la loi et de conformité [...]

De nombreux agriculteurs se sont donc sentis soulagés lorsque les changements apportés il y a quelques années seulement ont amélioré de façon spectaculaire la rapidité et le coût des activités d’entretien régulier et d’amélioration à la ferme tout en éliminant la menace d’être déclarés non conformes.

M. Bonnett poursuit en ces termes :

[...] On a également relevé de nombreux exemples d’incohérences dans les activités d’application de la loi, de surveillance et de conformité des différents organismes habilités au Canada, ce qui a suscité de la confusion et mené à l’adoption d’approches d’application de la loi et de mise en œuvre aveugles. Même à l’échelon individuel, les interprétations de la loi variaient selon le degré de connaissance de l’agriculture de chacun.

Avec le projet de loi C-68, le gouvernement propose d’abroger ces changements et de rétablir un régime semblable à celui qui était en vigueur avant 2012. Ainsi, le projet de loi C-68 propose de modifier le paragraphe 35(1) de la loi, qui se lirait comme suit :

Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson.

Cela relève du principe qui consiste à ne pas détériorer, détruire ou perturber l’habitat du poisson.

Un amendement adopté par le comité de l’autre endroit a également généré de grandes inquiétudes. Voici le paragraphe 2(2) modifié, c’est-à-dire la disposition sur l’« assimilation » du débit d’eau :

Pour l’application de la présente loi, sont assimilés à l’habitat la quantité, l’échelonnement dans le temps et la qualité du débit d’eau qui sont nécessaires à la durabilité des écosystèmes d’eau douce ou estuariens de cet habitat.

Comme l’a dit l’Ontario Power Generation, ce changement représente le plus important élargissement de cette définition depuis l’adoption de la loi il y a 145 ans.

Aux termes de cette nouvelle disposition, toute étendue d’eau, qu’elle soit naturelle ou artificielle, pourrait être considérée comme un habitat du poisson. Par conséquent, la portée et l’interprétation de la disposition ont généré de la peur et de l’anxiété chez les agriculteurs et d’autres personnes qui travaillent dans le secteur de l’exploitation des ressources.

Selon les Producteurs de grains du Canada :

Cette disposition d’« assimilation » pourrait interdire à un céréaliculteur de déplacer un fossé de drainage ou de remplir un réservoir qui n’est plus requis, même s’il n’a jamais contenu un seul poisson [...]

Elle pourrait obliger les producteurs à se soumettre à des processus pénibles et coûteux pour obtenir des permis afin d’apporter des changements qui n’auraient jamais eu de répercussion sur des poissons.

On prévoit que le projet de loi C-68 tel que modifié alourdira le fardeau réglementaire d’un secteur qui est déjà fortement réglementé. Permettez-moi de vous décrire la portée potentielle des modifications proposées dans le projet de loi C-68 en m’appuyant sur un exemple fourni dans un mémoire que la Canadian Cattlemen’s Association a soumis :

Un éleveur arrache une haie de buissons afin d’ériger une clôture sur un pâturage incliné.

Peu après la construction de la clôture, de fortes pluies causent une inondation qui emporte des débris et de la terre jusqu’à un ruisseau assez loin.

La combinaison de débris et de terre crée un barrage temporaire dans le ruisseau, et l’eau sort de son lit avant de le retrouver un peu plus loin.

La forte teneur en sédiments a aussi une incidence sur la qualité de l’eau.

Le débit d’eau est suffisant pour assurer la survie du poisson, alors il serait considéré comme un habitat du poisson, et il ne serait pas nécessaire de prouver que c’en est un.

Par conséquent, au titre du paragraphe 35(1), il serait interdit de modifier le débit d’eau.

Étant donné que cette situation était imprévisible, il était impossible d’obtenir une autorisation au préalable.

De nombreux agriculteurs de ma province, la Saskatchewan, m’ont personnellement fait part d’exemples semblables. Quand l’économie est déjà en difficulté et que le secteur des ressources naturelles et l’industrie agricole de ma province et des provinces voisines sont aux prises avec de graves problèmes, il s’agit d’un fardeau de trop dans la plupart des cas. Les gens se demandent pourquoi on a rétabli la portée élargie.

Parmi les principales préoccupations, certaines entreprises canadiennes ont dit craindre que le projet de loi C-68 rende le cadre réglementaire plus incertain. Des producteurs d’énergie canadiens ont dit craindre que des étendues d’eau artificielles, comme les bassins de refroidissement, les bassins de décantation et les canaux d’alimentation de l’industrie, puissent être considérées comme des habitats du poisson. D’autres ont soulevé des préoccupations à l’égard des changements coûteux qui pourraient être nécessaires pour que les centrales hydroélectriques répondent aux nouvelles exigences de la loi.

Le projet de loi C-68 propose d’autres modifications à la Loi sur les pêches afin de mettre en œuvre des mesures concernant la gestion des grands stocks de poisson. Afin de répondre aux préoccupations en matière de gestion des pêches, nous devons faire en sorte que tous les intervenants touchés comprennent ces changements.

J’ai écouté attentivement le sénateur Cormier. Puisqu’il a déjà parlé de la gestion des pêches, je ne vais pas revenir là-dessus. Il a parlé des problèmes concrets qui touchent la gestion des pêches et de ce qui pourrait arriver si le projet de loi C-68 était adopté tel quel.

Il y a d’autres questions qui vont au-delà des pouvoirs dont j’ai parlé, mais en fait de question inquiétante, il y a celle des vastes pouvoirs conférés au ministre des Pêches et des Océans. Comme je l’ai dit plus tôt dans mon intervention, ces pouvoirs sont peut-être nécessaires pour réagir à des crises imprévisibles où l’intervention du ministre s’impose. Toutefois, il est aussi nécessaire de savoir au préalable comment ils seront exercés. Si ces pouvoirs sont nécessaires, nous devons savoir pourquoi, et aussi comment ils seront gérés. Plutôt, beaucoup de choses devront être déterminées ultérieurement par des règlements encore non rédigés ou par des consultations encore non tenues.

Sénateurs, oui, je persiste à soulever cette question. Il semble que les projets de loi présentés par le gouvernement actuel reposent de moins en moins sur le contenu et de plus en plus sur le pouvoir discrétionnaire ministériel et la prise de règlements. Résultat : la participation des parlementaires et des citoyens concernés dans le façonnement des lois est entravée.

On nous demande d’analyser et d’adopter des projets de loi sans en comprendre complètement les effets potentiels. Je signale que le projet de loi C-68 contient des dispositions liées aux droits et à la consultation des peuples autochtones, et je remercie le sénateur qui le parraine d’avoir soulevé bon nombre des problèmes entourant la consultation. Encore une fois, je n’en parlerai pas davantage, car je crois que le sénateur Christmas a adéquatement énoncé les difficultés qui pourraient en découler. Il a également indiqué qu’il y a eu certaines consultations, mais que les consultations en bonne et due forme n’ont pas encore eu lieu.

Par exemple, le projet de loi C-68 crée une nouvelle obligation voulant que le ministre des Pêches et des Océans tienne compte des effets préjudiciables que sa décision peut avoir sur les droits des peuples autochtones reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Je remarque que le sénateur Christmas a soulevé des préoccupations au sujet des détails et de l’application de ces dispositions. J’ai fait partie du Comité des affaires juridiques et constitutionnelles pendant de nombreuses années. À cette époque, nous avons étudié une disposition semblable à celle-ci. Une telle disposition ne garantit pas le respect des droits des peuples autochtones. Elle affirme simplement qu’ils existent. Ces droits ne sont pas décrits, et on ne les connaît pas encore, en particulier dans le contexte de ce projet de loi. On parle maintenant de décennies, et non plus de mois ou d’années.

De nouveau, on ne sait toujours pas comment ces dispositions touchant les droits des Autochtones seront mises en application. Cela n’a pas encore été déterminé. Le comité devra étudier attentivement le projet de loi C-68 pour veiller à ce qu’il tienne compte des besoins, des préoccupations et des droits des peuples autochtones inscrits dans la loi.

Enfin, j’aimerais faire quelques commentaires au sujet de la compétitivité. Dans le discours qu’il a prononcé à l’étape de la deuxième lecture, le sénateur Harder a déclaré ceci :

[...] l’objectif général du projet de loi C-68 consiste à trouver un juste milieu entre les considérations environnementales et les impératifs économiques tout en maintenant la confiance du public.

Compte tenu des inquiétudes exprimées par des entreprises, des groupes de l’industrie et des Autochtones, je me demande si, dans sa forme actuelle, le projet de loi permettra d’atteindre un tel équilibre.

Les représentants de l’industrie ont averti que l’alourdissement du fardeau réglementaire causé par le projet de loi C-68 pourrait ralentir les processus d’approbation et décourager les investisseurs de choisir des projets canadiens. Des préoccupations semblables ont été soulevées au sujet du manque de clarté du mécanisme propre aux projets désignés, qui est prévu dans le projet de loi C-68.

Enbridge a soulevé les questions suivantes dans un mémoire présenté au Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes :

Quels seraient les critères et les seuils établis pour les projets désignés aux termes de la loi?

Existe-t-il un lien entre la liste de projets désignés créée conformément au règlement d’application de la Loi sur les pêches et celle créée conformément au règlement d’application de la Loi sur l’évaluation d’impact?

De la même façon, le Conseil patronal de l’environnement du Québec a posé la question suivante :

Est-ce que l’autorisation délivrée pour un projet désigné englobera les activités quotidiennes subséquentes à la construction?

La loi accorde déjà des pouvoirs à cet effet, puisque le ministre peut désigner les ouvrages, les entreprises et les activités qui seront associés à un projet désigné.

(1950)

Pour que ce soit plus clair, des représentants de l’industrie ont demandé de pouvoir examiner les règlements en lien avec les projets désignés.

Le comité devra prendre en considération une question essentielle, à savoir si le projet de loi ajoute inutilement des couches de bureaucratie susceptibles de décourager les investissements et de freiner la croissance économique du Canada sans pour autant mieux protéger les poissons et leur habitat. Il est capital que le Sénat tienne des audiences complètes pour répondre aux questions et aux préoccupations soulevées par ceux qui sont touchés.

La principale question tourne autour de la nécessité de trouver une façon, comme il a été mentionné ici, de protéger les poissons et leur habitat sans empiéter indûment sur les droits des agriculteurs, des entreprises, des Autochtones et d’autres.

Je trouve encourageant que le sénateur Harder, dans son allocution, ait indiqué que le gouvernement était disposé à améliorer le projet de loi. Plus particulièrement, je suis d’accord avec le sénateur Harder pour dire que toutes les mesures nécessaires devraient être prises pour alléger le processus d’obtention des approbations réglementaires de toute lourdeur bureaucratique. Toutefois, il reste un grand nombre de problèmes techniques de taille à régler dans le projet de loi C-68 ainsi que des points à préciser.

Je demeure mal à l’aise de voir qu’un grand nombre de choses dans le projet de loi C-68 dépendent de futures consultations, de mesures administratives, de la discrétion du ministre et de règlements qui n’existent pas encore.

Le comité devra sans doute examiner toutes ces questions essentielles que soulève le projet de loi C-68, mais il devra aussi aller plus loin, et se pencher sur la mise en œuvre pour éviter qu’elle ne crée pas un fardeau trop lourd pour les Canadiens, en cette période de grande fragilité économique et de grande vulnérabilité pour le poisson. Merci.